2019年下半年，珠海新增實施三舊改造用地277.18公頃，完成三舊改造用地175.66公頃。圖為即將改造的聯安村。南方日報記者 錢文攀 攝
雖說已確定舊改主體，但一天不動工，李叔的心還是懸著，天天盼望著泥頭車的入場。
作為老聯安村村民，20年前，他見證了聯安村被納入珠海市主城區首批26個啟動城中村改造的名單，也參與了不同開發商代表主持的村民會議，但由于利益協調、政策配套等多方面因素影響，舊改始終未啟動。“如今雖說簽約率過九成，但遇上疫情，會不會再拖個一年半載？”
珠海城市更新戰打響已久，近幾年，越來越多的城市更新辦公室在舊村莊舊城鎮中“冒出”，三舊改造工作被按下了“快進鍵”。筆者梳理過去十年三舊改造的進程，并與廣深莞佛等城市相比發現，珠海城市更新整體推進力度相對較弱。
隨著城市不斷發展，珠海城市更新迎來全新局面，既有新的內涵，也遇到了新的挑戰。這個夏天，疫情之下為城市更新帶來了哪些思考？未來城市更新如何走出“爛尾怪圈”？城市更新建設如何為產城發展釋放新的活力？這些都是城市建設者需要面對的課題。
一場“硬仗”人口增長之快與舊改進程之慢
街頭車水馬龍，建筑工地上工程車轟鳴，高樓大廈里又有了人氣……疫情來襲數月后，珠海的“暫停鍵”切換成了“播放鍵”。
頗受開發商關注的城市建設重點領域——城市更新，在復工復產的大潮中拉開帷幕：4月15日，媒體發布公告稱，吉大水灣頭村以82.14%同意率，表決通過舊村改造更新意愿，涉及更新范圍24338.98㎡；4月24日，奧園城市更新集團發布消息稱，中國奧園正式成為珠海聯安舊村改造項目實施主體；4月30日上午，隨著打樁機隆隆啟動，珠海高新區銀溪雅苑（銀坑安置項目）正式開工，銀坑新村舊改項目快速推進。
然而，市場的再度活躍并未改變舊改困局。珠海推進城市更新，仍面臨著配套政策不完善、歷史遺留問題嚴重、整體推進力度不足等挑戰。
以爛尾樓的改造為例，據不完全統計，珠海市目前仍有爛尾樓項目逾50個：家喻戶曉的巨人大廈在寸土寸金的新香洲片區“爛”了26年之久；情侶路上，被本地人戲稱“三炷香”的三海大廈，依舊無人問津；還有被稱為珠海最早“爛尾樓”的香洲商業城，雖不時傳來消息，但仍未見實際變化。一個個規模頗大的項目體，消耗著城市的空間資源，等待著重生。
“這些爛尾樓嚴重影響土地合理利用和城市形象。”一位業內人士告訴筆者，爛尾樓項目往往牽涉各種利益問題，易引發群體性事件，形成突出的社會治安隱患。除此之外，還影響了珠海的生活空間及文化意象的塑造，不利于提振經濟。
一邊是“三舊”所帶來的“存量”問題日益突出，另一邊是城市空間的“增量”警報持續拉響。
據《2019年廣東省國民經濟和社會發展統計公報》，2019年末，珠海常住人口比上年末增加13.26萬，增幅7%，居全省之首。至此，珠海常住人口突破200萬，達202.37萬人。
戴德梁行2019年發布的《粵港澳大灣區城市更新進化論》報告稱，10萬億級的經濟總量讓粵港澳大灣區成為海內外投資者爭相關注的熱土，這其中，5個城市的土地開發強度已超過30%的國際警戒線，包括深圳、東莞、中山、佛山和面積不足2000平方公里的珠海。
業內人士普遍認為，隨著粵港澳大灣區經濟新舊動能轉換、產業結構升級轉型發展，物業載體的承載能力亟須跟上腳步，城市更新無疑是盤活存量資產、釋放優質土地資源，促進經濟可持續發展的最佳方案。
對珠海而言，打響一場以激活“土地存量”換取“發展增量”的攻堅戰，力促城市更新加快發展，勢在必行。
困境突圍亟待探索“府院聯動”機制
如果說政策是推進城市更新的基石，過去幾年，珠海一直致力于如何把基石墊得更牢固。
珠海市自然資源局相關負責人介紹，自2012年頒布“舊改”政策，2016年進行系統修改，珠海逐步探索建立動態、可持續發展的城市更新機制，組織編制了相應專項規劃、中長期計劃和年度計劃。
目前珠海已研究構建形成“一二三+N”政策框架體系——即以《珠海經濟特區城市更新管理辦法》為總綱，以申報審批程序規定和地價計收辦法為配套文件，在城中舊村、舊工業、舊城鎮（老舊小區）三大方面出臺分類指導文件及操作細則、辦法、技術輔助文件等。
事實上，近幾年珠海政策落地的效果明顯。戴德梁行統計數據顯示，2017年及2018年，珠海完成城市更新改造面積超過2014-2016年三年的總和。珠海市自然資源局數據則顯示，2019年下半年，全市新增實施“三舊”改造用地277.18公頃，完成三舊改造用地175.66公頃，較上半年分別增長54%、70%。
但是，除宏觀的政策指引，要突圍“爛尾困境”，提升三舊改造效率，珠海仍有不少微觀問題需要克服。
“過去在解決爛尾樓問題上，相關部門往往寄希望于搭建招商引資平臺，通過吸引有實力的外部企業，以向困境企業融資的方式，化解項目所面臨的困境。”一位多年負責破產清算類案件的律師指出，這種方式下，項目原資產及債權債務不明的巨大不確定性，讓投資者望而卻步。
如何把過去側重行政手段轉變為行政與司法手段并用，促進政府部門與法院合作，建立“府院聯動”機制，即借力司法重整程序與地方政府權力，有效解決爛尾樓項目重新啟動所面臨的手續、政策及維穩問題，珠海仍需探索。
建立長效機制平衡各方利益、提高與村民的溝通效率、有效解決企業融資問題……一系列長期存在的問題讓不少開發商“頭疼”。
新近公布2019年業績的中國奧園集團股份有限公司，已擁有逾30個不同階段的城市更新項目，其中十多個項目在珠海。“城市更新是社會各方利益的平衡，是多方努力的結果，不管是村民、開發企業還是政府，都需為此做出改變和協商，平衡配置，實現各方受益。”珠海奧園相關負責人在接受記者采訪時表示。
更新趨勢為高新技術產業騰出發展空間
在珠海北部，有這樣一片特殊的創新產業園區：時尚的咖啡品牌，年輕的裝潢布置，還有現代化的建筑風格……這就是高新區利用舊廠區改造而成的創新產業載體港灣一號。
截至2019年底，這里已引入企業121家，包括360企業安全華南總部基地、小米通訊、中德人工智能研究院、嶺南大數據研究院、泰芯半導體、英集芯半導體等，這些企業成了該類園區的標桿。
在新一輪的區域競合中，珠海的出路在于創新，而創新的關鍵又在于高新技術企業的發展壯大。過去數年，珠海推進城市更新，也越發重視為高新技術產業騰出空間。
助推“工改工”“工改產”是一個明顯的“進化趨勢”。為促進產業集聚，使產業空間真正服務于產業發展，珠海近年不斷為“工改工”“工改產”政策加碼。
《珠海市城市更新專項規劃（2014-2020年）》統計數據顯示，珠海目前納入改造規劃的舊工業用地規模為1314萬平方米，其中331.21萬平方米已開始實施改造，125.82萬平方米已完成改造。
珠海市自然資源局相關負責人稱，近些年來，珠海相繼出臺了一系列扶持“工改工”“工改產”的措施，在更新準入、容積率管控、地價以及土地功能配比等方面都給予了相應傾斜和扶持。
如舊廠房拆建更新，不受1萬平方米用地規模準入的限制，容積率普遍可調增至4.0，并能給予最高20%的商業配比；如地價方面，“工改工”類，實施改建、臨時改變建筑使用功能的，地價不計收；“工改產”“工改公共”類，實施改建、臨時改變建筑使用功能的，地價不計收等。
“從2019年項目推進情況看，成績不俗。去年，珠海已批復實施新型產業用房建設量達3.29萬平方米。”珠海市自然資源局相關負責人稱，僅2019年通過城市更新實施了9個“工改工”“工改產”項目，涉及總用地面積17.62萬平方米。
“顯然，舊廠房改造已成為珠海盤活閑置土地資源的一個重要途徑。”珠海市自然資源局相關負責人指出。
值得一提的是，為吸引各類創新人才，珠海還通過城市更新配建人才住房和公租房，解決人才引進落腳問題。僅2019年，珠海就通過舊改配建落實了2.90萬平方米人才住房和公租房，其中1.70萬平方米人才住房全部用于安置優特和解決高新企業員工住宿問題。
■路徑
珠海市規劃設計研究院總規劃師楊崢屏：
城市有機更新
城鎮低效用地開發
“雙輪驅動”
從統籌疫情防控與經濟社會發展的角度出發，珠海城市更新需要思考什么？
“雖有不足，但過去數年，珠海三舊改造取得了一定成效，這毋庸置疑。”珠海市規劃設計研究院總規劃師楊崢屏介紹，珠海早于2000年就開始了26條城中舊村的改造，2010年啟動首個舊工業用地改造，至今在改善中心城區人居環境，打造現代服務業平臺方面有不少代表性作品，如玻璃纖維廠舊址改造成中海富華里，成為了最繁華的商業中心之一；如過去山場舊村改造的五洲花城，成為了宜居社區的代表。
然而，當下隨著粵港澳大灣區戰略的深入實施，珠海城市定位、城市區位迎來了歷史性改變，產業、人才、投資加速集聚，對珠海高品質的產業空間，高質量的人居環境提出了更高要求。
新一輪的城市更新，深層次問題開始浮現，如城市更新前期工作推進難，缺乏配套政策與實施機制，導致更新改造項目推進緩慢等。
“本次疫情，更使人們對安全的人居環境提出了新要求。以此為導向，加強城鄉人居環境整治和公共衛生體系建設，成為大多數城市的重要命題，這與城市更新的內涵不謀而合。接下來，珠海城市更新實踐更應注重質與量的升級。”楊崢屏指出。
她認為，下一步，珠海城市更新應從過去著重三舊改造，轉向城市有機更新與低效用地再開發并舉，以釋放城市存量空間，改善人居環境為目標，為現代化產業要素的流入提供空間保障。
目前，楊崢屏與其團隊正在協助相關部門進行調研，加快編制低效用地再開發專項規劃，以國土空間規劃的全新視角對城鎮低效用地進行審視，探索優化土地資源要素供給，提升存量土地集約節約利用水平，統一規劃、連片開發的新模式。
“相信城市有機更新和城鎮低效用地再開發齊頭并進，發揮土地級差收益，在優化土地結構布局的同時，改善城鄉人居環境、完善公共基礎設施配套，保護歷史文化街區和建筑，優化產業結構，將成為珠海下一步繼續打響‘存量’土地戰的戰略綱領。”楊崢屏說。
來源：東莞日報
編輯：wangdc
